Escrito por Valeria del Pilar Concha, comisionada de la comisión de Diálogos Humanos del Equipo de Derechos humanos de la PUCP.

El éxodo que representa la migración venezolana hacia diversas partes del mundo, incluyendo al Perú, representa uno de los fenómenos humanitarios más significativos atravesados en América Latina durante las últimas dos décadas. 

Es así que desde 2016, cerca de 1 millón y medio de ciudadanos venezolanos han llegado al país escapando de la profunda e interminable crisis política, económica, alimentaria y social, convirtiendo así a Perú en el segundo país con mayor número de población venezolana recibida, tan solo después de Colombia (Plataforma de Coordinación Interagencial Para Refugiados y Migrantes de Venezuela, 2024). Por todo ello, las razones para desplazarse son múltiples: hiperinflación, escasez tanto de alimentos como de medicamentos, corrupción institucionalizada y una situación de violencia permanente en el país. 

Detrás de toda crisis que atraviesa un país, se encuentran aquellos que sufren de forma inminente la crudeza de la precariedad, los pobres. Es en ese contexto que este flujo migratorio ha planteado una serie de desafíos importantes para el Estado peruano en términos de políticas públicas, integración en la sociedad y especialmente, una regulación migratoria adecuada y eficaz.

El presente artículo propone un análisis crítico sobre el papel de nuestro país en la garantía esencial del derecho a la documentación y la regularización de las personas migrantes venezolanas. El enfoque en particular abordará los obstáculos burocráticos que impiden el acceso efectivo al carné de Permiso Temporal de Permanencia (CPP), documento que reemplazó al Permiso Temporal de Permanencia (PTP), además, se examinará los impactos a nivel estructural que impactan a gran magnitud en la vida diaria de los miles de migrantes residentes en nuestro país. 

La pregunta que servirá como guía para este trabajo es: ¿Está garantizando el Estado peruano el derecho a la documentación y regularización de las personas migrantes venezolanas, o por el contrario, está profundizando su exclusión y precarización a través de  prolongadas trabas administrativas?

Frente a la primera gran ola migratoria, se diseñó el Permiso Temporal de Permanencia (PTP) a través del Decreto Supremo N.º 002-2017-IN, el cual se posicionó inicialmente como una medida excepcional al crear una vía para que la población venezolana pudiera residir de manera legal en el Perú. Al principio, la medida tuvo una aceptación positiva por organismos especializados en temas sobre migrantes, refugiados y expatriados, pues respondió no solo a la emergencia de vulnerabilidad social existente, sino además se posicionó como un acto humanitario y un modelo de buena práctica en la región (OIM, 2019). Así, se delimitaron los parámetros que garantizarían el acceso de personas migrantes a servicios básicos como lo son la salud, la educación, la alimentación, el empleo formal; todo ello en consonancia con sus derechos fundamentales, con el requisito previo de haber ingreso de forma regular en el territorio antes de fechas en específico que fueron determinadas por el gobierno de entonces.

Sin embargo, no puede omitirse un error esencial que tuvo poca reflexión en la emisión del decreto previamente referido por el poder ejecutivo, el cual es el carácter excepcional del permiso, que visibilizó la poca capacidad de previsión sobre la magnitud del fenómeno migratorio. Ello se reflejó en los meses posteriores, donde no podría cubrirse de forma oportuna y eficaz la atención para los procedimientos de emisión de dichos permisos. Así, al no establecer una política de regularización permanente o al menos que extendiese su vigencia a un plazo mayor, el PTP generó una nueva situación de fragilidad para aquellos que no lograban completar el trámite por distintos motivos, lo que trajo como consecuencia a mediano plazo la transformación del estatus migratorio en irregularidad debido a causas administrativas y burocráticas. 

Una vez asentados los problemas del PTP, con el tiempo transcurrido, se propuso y aprobó un nuevo proceso de regularización denominado Carné de Permiso Temporal de Permanencia (CPP), regulado por el Decreto Supremo N. 010-2020-IN. Aunque se logró beneficiar a los migrantes que sostenían una situación irregular, bien porque hubiese vencido su plazo de permanencia en Perú o bien porque no se hubiese realizado el control migratorio pertinente (Chávez, 2024). Este nuevo proceso de regularización representó un paso importante hacia la inclusión de migrantes en situación irregular, creando una oportunidad para vivir en tranquilidad con sus permisos en registrados públicamente a la luz de tener un estatus de residencia legal. Sin embargo, la implementación del CPP también enfrentó desafíos, como la burocracia y los tiempos de espera prolongados, lo que afectó a muchas personas que intentaban acceder al programa. Todo ello se desarrollará más adelante en este artículo. 

A pesar de todos los avances previamente desarrollados en el CPP, la resolución N.  000109-2023 expedida por la Superintendencia Nacional de Migraciones (MIGRACIONES) fue una señal de alerta evidente.

En esta instancia, se revelaron una serie de dificultades, como lo fueron las severas faltas de claridad en los plazos y procedimientos administrativos. Migraciones se ha visto sobrepasada por la demanda, generando extensos retrasos en la atención y procesamiento de solicitudes. Esto evidencia una desconexión entre el diseño normativo del CPP y su aplicación efectiva. La saturación y poca capacidad de respuesta institucional no sólo ralentiza los procesos, sino que precariza la situación social y jurídica de miles de personas. Es así que lejos de respaldar sus derechos, contribuyó a ahondar en la incertidumbre para miles de familias venezolanas.

Según un informe de la Defensoría del Pueblo (2023), hacia junio de 2023 existían más de 400 mil solicitudes del CPPs sin resolución, situación que ha colocado a un amplio sector de la comunidad venezolana en condición de irregularidad permanente. Esta irregularidad dificulta el acceso al empleo formal y expone directamente a las personas migrantes a la informalidad, explotación laboral, extorsión policial, y riesgo de detención arbitraria, por mencionar los obstáculos más frecuentes que atraviesan. De igual modo, los mecanismos de revisión e impugnación de decisiones administrativas son limitados y poco accesibles. Es así que esta posición tomada desde el Estado va en contra de principios básicos del debido proceso al mismo tiempo que restringe el acceso a la justicia, especialmente para una población que ya enfrenta numerosas barreras sociales, económicas y culturales. 

Tal como alude Monroy (2021), no se agota únicamente el acceso a la justicia a través de la posibilidad formal de acudir a instancias administrativas o judiciales, sino que también es crucial que ello se dé en condiciones materiales eficaces para que así pueda ejercerse plenamente dicho derecho, los que en este caso, se encuentran seriamente debilitados. La falta de recursos adecuados y la ausencia de garantías procesales efectivas generan una situación de indefensión. En contextos de alta vulnerabilidad, como el de las personas venezolanas, el acceso a la justicia debería ser reforzado, no restringido. Es, por tanto, imprescindible modificar los mecanismos pertinentes para asegurar protección real y no meramente formal. 

En esa misma línea, se identifica que la ausencia de recursos efectivos ante actos de Migraciones vulnera el derecho a un recurso sencillo y rápido conforme al artículo 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Como se demuestra, en lugar de brindar protección, el sistema reproduce prácticas excluyentes.

Desde una perspectiva general a nivel estructural, el tránsito del PTP al CPP refleja un giro en la política migratoria peruana, desde una lógica de control, seguridad y segregación. Este cambio se alinea con una tendencia regional y global de endurecimiento a las políticas migratorias, que establecen una asociación a los migrantes con amenazas a la seguridad pública, buscando justificar así su exclusión mediante discursos de formalismos y orden, incluso cuando estos atentan contraviene derechos fundamentales. 

Es así que en nuestro país, este giro ha sido acompañado por un aumento en los requisitos, donde predomina una narrativa estatal que prioriza el control en lugar de la protección.

Es en este contexto que el Estado peruano incumple su obligación de garantizar el derecho a la regularización en condición de ser prerrequisito para hacer uso pleno de sus derechos fundamentales. Tal como lo ha establecido la Corte Interamericana de Derechos Humanos (2014) en opiniones consultivas relacionados a temas de migración y documentación de poblaciones vulnerables, la falta de un sistema transparente, ágil y accesible de regularización crea estructuras que oprimen, poniendo en riesgo su integridad humana.

Como ya se mencionó, el CPP, es la norma vigente en nuestro ordenamiento jurídico a la que se ciñe la comunidad venezolana al momento de iniciar sus procesos regulatorios en Perú. Así, el decreto supremo 003-2023 estableció un conjunto de modificaciones importantes a este proceso.

Allí, se establecen los requisitos y procedimientos para solicitar y prorrogar la calidad migratoria de residencia, específicamente la condición de residente con calidad migratoria especial, como es el caso de muchos venezolanos asilados como refugiados. En cuanto a los requisitos específicos, la normativa establece que para presentar solicitudes de prórroga o cambio en la calidad migratoria, las personas deben presentar formularios electrónicos, pagar las tasas correspondientes, y presentar documentación que sustente motivos de emergencia o fuerza mayor si es el caso. También se mantienen requisitos generales como no tener antecedentes penales vigentes y no estar sujetas a restricciones que impidan su ingreso o permanencia en Perú. 

No obstante, más allá del diseño normativo y sus reformas recientes, debe analizarse la manera en que estas regulaciones impactan en la cotidianeidad de las personas migrantes. A pesar de los avances formales, aún persisten barreras estructurales que impiden el ejercicio total de derechos fundamentales. Estos obstáculos no son meramente técnicos, reproducen exclusión tanto de la sociedad como del marco legal. La legislación actual no prevé de manera sencilla mecanismos adecuados para atender a la población migrante en situación de extrema vulnerabilidad, que es precisamente la características central de la población venezolana cuando ingresan a nuestro país refugiándose de una crisis sin precedentes, generando que numerosas personas queden fuera del sistema o en riesgo de padecer la espera propia de procedimientos que no reflejen su realidad social y económica

A continuación, se examinan los efectos concretos del sistema actual en el acceso a derechos fundamentales como lo son la identidad, el trabajo, la salud y la educación.

La carencia de documentos “en regla” y el endurecimiento de los procedimientos  administrativos para la regularización migratoria afecta directamente en el goce de diversos derechos fundamentales. 

En primer lugar, atenta el derecho a la identidad posicionado en el artículo 2, inciso 1 del texto constitucional. El hecho de no contar con documentos adecuados como pueden ser las partidas de nacimiento apostilladas por su embajada o el CPP, causa una alarmante posición de invisibilidad migratoria, dificultando el acceso a servicios básicos como la atención de salud y la educación, en paralelo que limita a los migrantes en su participación completa dentro de la sociedad peruana. A su vez, esta invisibilización los expone a mayores riesgos sociales y económicos, porque sin medios válidos para acreditar su identidad se ven impedidos de ejercer derechos, acceder a empleos formales o gestionar trámites indispensables para su integración efectiva.

En segundo lugar, colisiona con el ejercicio del derecho al trabajo, indicado en el artículo 23 de la Constitución, que atiende plenamente el acceso a empleos bajo condiciones justas y dignas. Pero, sin la documentación adecuada, los migrantes venezolanos suelen verse obligados a recurrir a puestos ofrecidos por la economía informal. Por lo antes mencionado se entiende cómo esta ausencia de formalización obstruye un acceso a contratos laborales por escrito que aseguren al menos 3 aspectos básicos como son una remuneración justa, horarios adecuados y seguridad social, lo que incrementa su vulnerabilidad frente a escenarios de explotación laboral, abusos y condiciones laborales peligrosas. También, la informalidad propicia la discriminación, puesto que los empleadores muchas veces prefieren contratar sin documentación o con documentación irregular, dejándolos fuera de la protección jurídica y sumiéndolos a estos migrantes en una situación de precariedad constante.

En tercer lugar, compone un impedimento significativo al momento de acceder a servicios de salud y educación, los que son derechos reconocidos en los artículos 7 y 13 de la Constitución peruana respectivamente. Sin documentación básica, los migrantes luchan frente a restricciones para matricularse en centros educativos y acceder a la atención médica que brinda de forma gratuita el Estado, lo que limita tanto su desarrollo libre como su bienestar. De la misma manera, como es sabido, muchas instituciones públicas requieren la presentación de documentos en físico previa atención, lo que deja fuera a quienes tienen una documentación irregular, caducada o de facto no la tienen. Esto ocasiona una situación de inseguridad en la que la comunidad venezolana en nuestro país queda desprotegida frente a las necesidades más prioritarias que presentan para construir una vida plena en nuestro país.

La severa situación migratoria no impacta de la misma forma en la vida de todos. Las poblaciones más vulnerables en la sociedad se ven expuestas a  múltiples formas de violencia estructural.En el caso de las mujeres migrantes, las trabas burocráticas impuestas por el Estado para acceder a la regularización restringen su acceso a servicios de salud que incluyen la atención prenatal, el control de enfermedades ginecológicas y la obtención gratuita de métodos anticonceptivos.

También, al no contar con una situación regular, muchas mujeres no tienen la posibilidad de denunciar situaciones de acoso, hipersexualización, violencia doméstica o explotación sexual, como ya es común ver en las noticias. Además, esta falta de protección se ve en lo laboral las empuja a aceptar condiciones de vida precarias, llevándolas a aceptar trabajos a menudo sin contrato, con horarios extensos, sin ingreso a planilla o algún servicio de seguridad social. Según la Organización Internacional para las Migraciones (IOM, 2023), las mujeres migrantes ocupan en Perú sectores de alto riesgo, como lo es la venta ambulatoria, donde son más vulnerables frente al abuso y la discriminación.

La niñez y la adolescencia migrante venezolana conforma otro grupo especialmente indefenso por su edad, así como por la ausencia de mecanismos efectivos de regularización. La imposibilidad de obtener los permisos de residencia condiciona a muchos padres durante la inscripción a servicios básicos como la educación o atención médica básica para sus hijos. Así lo recoge el testimonio de Maria Marcano, quien refiere que “Muchos salimos de Venezuela solo con la partida de nacimiento de nuestros hijos y encontrar colegio sin documentos es un gran problema, y cuando ya los aceptan ellos tienen que dar una evaluación de reubicación de grado. En mi caso llegamos a Lima justo antes de la pandemia y me dijeron que me avisarían cuándo y cómo se daría este examen. Nunca nos avisaron y mis hijos tuvieron que retroceder un grado para poder estudiar” (El comercio, 2024). Igualmente, la falta de regularización limita su acceso al Seguro Integral de Salud (SIS), dificultando la atención pediátrica, las campañas de vacunación y el tratamiento de enfermedades comunes. Estas situaciones comprometen su bienestar en múltiples niveles.

Asimismo, hay otros grupos de la población migrante que convergen en situaciones de desigualdad debido al color de piel, la orientación sexual y la identidad de género. Las personas LGTBIQ+ reportan con frecuencia actos de violencia, especialmente cuando no cuentan con un documento oficial que refleje su identidad de género. A ello se suma la dificultad de acceder a asesoría legal o mecanismo de denuncia ante agresiones, debido a su temor a ser detenidos o deportados por su estatus migratorio. 

Por otro parte, las personas afrovenezolanas también enfrentan una doble carga de discriminación, por su nacionalidad y por el racismo latente en nuestro país. En este contexto, la construcción social y política del inmigrante como “delincuente” se cruza con estereotipos raciales, profundizando aún más su estigmatización.

Así, un informe de Oxfam Perú (2023), revela que los migrantes racializados sufren con mayor intensidad los controles arbitrarios por parte de la policía, la negación de servicios públicos y la violencia verbal en las calles. Esta intersección de exclusiones demuestran que la política migratoria no contempla un enfoque integral de derechos humanos, y hasta el día de hoy, reproduce y legitima múltiples formas de opresión.

A lo largo de este artículo, se analizó la manera en que el proceso de regularización migratoria, elaborado para funcionar como un instrumento de protección e inclusión, por el contrario, se ha convertido, en el Perú, en un mecanismo de invisibilización estructural. Los permisos de regularización, lejos de ser una puerta a la dignidad, opera como una herramienta burocrática al margen del respeto de los derechos fundamentales, empujando a las personas migrantes a la informalidad. Esta invisibilidad, transformada en miedo, propicia su paso a la clandestinidad. Se critica fuertemente un proceso centrado en la desconfianza y el excesivo control, que no considera la complejidad detrás de la historia de cada migrante, así como la urgencia de brindar las medidas efectivas de protección que requieren. 

Una política migratoria construida en base a la interculturalidad, los derechos humanos y la no discriminación no solo es deseable, sino urgente. Es necesario un cambio de paradigma: migrar no es un delito, y ninguna persona debe ser sometida a prácticas que lo excluyan de gozar de derechos básicos por no contar con un documento que el propio Estado es lento en entregar. Frente a este contexto, se debe hacer un llamado a la solidaridad activa, la acción institucional, la seguridad jurídica y la educación en contra de la xenofobia. Porque como se ha sostenido ya con firmeza: ningún ser humano es ilegal, la documentación no puede ser un privilegio.

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