• Presentación

Nuestro país posee una identidad construida sobre una profunda y antigua diversidad cultural. En lo ancho de todo el territorio peruano, coexisten más de cincuenta pueblos indígenas u originarios, los cuales se encuentran repartidos tanto en la amazonía como en la cordillera de los Andes. Para cada uno de estos, la relación con la tierra supera la noción tradicional de propiedad o de recurso económico. Por ello, es correcto afirmar que el territorio es un espacio multidimensional en el que se combinan principalmente la cultura, la espiritualidad y lo económico.

La concepción de la tierra como bien individual es desplazada por una concepción colectiva, reconociéndose como el espacio en el que habitan y, por lo tanto, amerita profundo respeto, el cual se traduce en la práctica de la reciprocidad, extrayendo solo los recursos necesarios de la misma para vivir y protegiéndola a través de normas ancestrales que aseguran el equilibrio de sus ecosistemas para futuras generaciones. Todo lo mencionado anteriormente, no solo asegura la supervivencia material, sino que carga con enormes simbolismos que buscan reforzar el vínculo con sus antepasados y con la naturaleza, a la cual consideran un ser vivo y sagrado.

Bajo estas premisas, el territorio es considerado una parte esencial de la forma de vida de estas comunidades, siendo la base sobre la que construyen su identidad, organización social y supervivencia colectiva. Por lo que, las amenazas que sufren ante el avance de la modernidad en las sociedades, debilita su gestión autónoma, dañando la continuidad de sus lenguas originarias y, sobre todo, poniendo en riesgo sus prácticas y conocimientos tradicionales. En esa línea, la Corte Interamericana de Derechos Humanos emerge como un enorme defensor de sus derechos y garantías a futuro, en los diversos fallos emitidos a lo largo de los años, ha puesto de relieve que, la relación de los pueblos indígenas con su territorio posee una dimensión material y espiritual necesaria para la adecuada preservación de su cultura. Por lo que, los daños o pérdidas de su territorio trascienden por mucho el mero daño patrimonial, para consolidarse como un peligro inminente a su continuidad como etnias.

Sin embargo, desde 1960 y a posterioridad, el estilo de vida de estas colectividades ha colisionado con el modelo de desarrollo económico adoptado por el gobierno peruano, el cual se sostiene históricamente en el excesivo aprovechamiento de recursos naturales ubicados, en su mayoría, en el territorio de los pueblos o comunidades indígenas. La expansión de actividades extractivas (fundamentalmente la explotación de hidrocarburos,  la minería y la tala de bosques) ha arrasado sobre sus territorios, sin cumplir con los procesos adecuados de consulta o con participación mínima de la comunidad. 

Amparado en el burdo argumento del dominio estatal sobre los recursos del subsuelo, se han otorgado concesiones que, en la práctica, terminaron suprimiendo casi en su totalidad los derechos territoriales indígenas. En consecuencia, el territorio, un espacio de vida y reproducción cultural, se ha convertido en un escenario constante de disputas entre intereses económicos, decisiones estatales y derechos colectivos. 

2. Marco jurídico

2.1 Normativa internacional de los derechos humanos

Frente al mencionado contexto, el Derecho Internacional de los Derechos Humanos ha desarrollado una serie de estándares orientados a la protección de los pueblos indígenas, el cual no solo establece obligaciones para los Estados, sino que también resulta clave para la defensa de los derechos territoriales.

En primer lugar, el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), es el instrumento vinculante más importante en cuestión. En concreto, reconoce la especial relación que los pueblos indígenas mantienen con sus tierras, así como su derecho a la propiedad y posesión (arts. del 13 al 15). Sumado a ello, establecen la obligación estatal de delimitar y proteger dichos territorios, garantizando la participación activa de los pueblos indígenas en el uso, administración y conservación. En estricto, el Convenio 169 dispone que los Estados tienen la obligación de consultar a los pueblos indígenas antes de autorizar cualquier actividad de exploración o explotación en sus territorios.

En segundo lugar, la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas (2007), a pesar de no ser vinculante, representa un estándar internacional de suma relevancia normativa y política. Reconoce el derecho de estos pueblos a poseer, utilizar, desarrollar y controlar los territorios y recursos que han ocupado (art. 26 num. 1). Asimismo, refuerza la obligación de los Estados de reconocer y proteger jurídicamente dicha propiedad territorial, incluyendo el debido respeto a sus costumbres y tradiciones sobre la tierra (art. 26.num. 2). 

Por último, la Convención Americana sobre Derechos Humanos consagra el derecho a la propiedad privada (art. 21). Si bien no menciona directamente a los pueblos indígenas, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha desarrollado una interpretación evolutiva que incluye la propiedad comunal dentro de su ámbito de protección. Casos emblemáticos como la Comunidad Mayagna (Sumo) Awas Tingni vs. Nicaragua (párrafos 148 y 149) y Pueblo Saramaka vs. Surinam (párrafos 86 y 95), han resaltado que dicho tratado ampara el derecho a la propiedad de estas comunidades en el marco de la propiedad comunal. De esta forma, el desconocimiento de la posesión ancestral constituye una violación directa de los derechos humanos internacionalmente protegidos.

En conjunto, estos instrumentos se encargan de establecer un marco normativo robusto que reconoce la centralidad del territorio para los pueblos indígenas. Sin embargo, el conflicto central no radica en la ausencia de normas protectoras, sino en su implementación efectiva en el Perú.

2.2 Derecho constitucional y legislación nacional

A nivel nacional, el reconocimiento de los derechos de nuestros pueblos indígenas se encuentra condicionado a un proceso de asimilación normativa, no sin tensiones, de las obligaciones internacionales descritas. Este marco jurídico se apoya principalmente en la Constitución Política y su desarrollo particular en la legislación del sector, creando un sistema que formalmente reconoce la identidad cultural, pero que en la realidad instrumentaliza la propiedad de la tierra en función de las prioridades económicas y comerciales del Estado. 

Volviendo a la Constitución, ésta regula el estatus de los pueblos indígenas (bajo las categorías jurídicas de comunidades campesinas y nativas) a través de su régimen agrario. Por un lado, el art. 88 consagra el apoyo del Estado al desarrollo agrario y garantiza el derecho de propiedad sobre la tierra en cualquiera de sus formas y, por otro lado, el art. 89 reviste una enorme importancia al reconocer la existencia legal y la personería jurídica de dichas comunidades, otorgándoles autonomía en su organización y en el uso y disposición de sus tierras.

Aun así, resulta esencial señalar un elemento crítico de la evolución constitucional peruana que complejiza la autonomía y seguridad jurídica de las comunidades. A diferencia de la Constitución de 1979, que consagraba directamente la triple garantía jurídica del territorio indígena al declararlo inalienable, inembargable e imprescriptible (art. 163), la carta vigente de 1993 relativizó esta protección. Suprimió las condiciones de inalienabilidad e inembargabilidad, protegiendo únicamente la imprescriptibilidad de las tierras comunales (art. 89). Al introducir la noción de “libre disposición de sus tierras”, flexibilizó el régimen legal del suelo, abriendo la posibilidad de que leyes posteriores (por ejemplo, la Ley de inversión privada en tierras de comunidades campesinas y nativas,  Ley N.° 26505) permitieran que territorios comunales  fuesen transferidos, parcelados o gravados. Este desplazamiento normativo debilitó la intangibilidad de sus dominios ancestrales frente a la presión del mercado y la priorización de concesiones extractivas. 

Por otro lado, respecto a la participación indígena, el ordenamiento interno positivizó el mandato de consulta mediante la Ley N.° 29785 (Ley de Consulta Previa), de conformidad con lo dispuesto por el Convenio 169. Esta norma regula el procedimiento que debe seguir el Estado antes de dictar cualquier medida que afecte directamente los derechos colectivos, la identidad cultural o la calidad de vida de estos pueblos. Se estructura un diálogo intercultural dividido en etapas que contemplan la publicidad de la medida, la información, la evaluación interna de las comunidades y la deliberación, ello para alcanzar un acuerdo entre las partes respecto a la ejecución de actividades productivas en sus espacios. 

Sin embargo, la existencia de la Ley N.°29785 presenta un límite vital que suele agudizar las disputas territoriales en lugar de resolverlas. Sucede que el proceso de consulta no otorga a los pueblos indígenas un derecho de veto (art. 15). En caso de no llegar a un acuerdo tras la etapa de diálogo, corresponde exclusivamente a la entidad estatal adoptar la decisión final. Aunque la ley establece que dicha decisión debe orientarse a garantizar los derechos colectivos, la facultad unilateral del Estado relega el consentimiento indígena a un carácter meramente consultivo, sometiéndose a la decisión del gobierno en función del modelo extractivista.

3. Jurisprudencia relevante

3.1 Jurisprudencia de la CIDH

El desarrollo de la jurisprudencia de la Corte IDH ha sido determinante para dar contenido y alcance vinculante a los derechos territoriales en cuestión, operando en nuestro país como parámetro de control convencional. Tal como se mencionó, a través de una interpretación evolutiva del art. 21 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, el tribunal internacional ha roto con el paradigma civilista de la propiedad, generando un estándar de protección para la propiedad comunal. Estos precedentes establecieron límites claros a la soberanía estatal cuando pretende priorizar la explotación de recursos naturales sobre la subsistencia de las comunidades locales.

El hito fundacional es la sentencia del caso Comunidad Mayagna (Sumo) Awas Tingni vs Nicaragua (2001), en la que se reconoció por primera vez que el derecho a la propiedad privada ampara la propiedad colectiva de los pueblos indígenas. El tribunal determinó que, producto de la costumbre, la posesión ancestral de la tierra debe bastar para el reconocimiento oficial de la propiedad y su registro jurídico (párrafo 149). Esta regla se complementa con la obligación del Estado de crear e implementar un mecanismo efectivo que permita delimitar, demarcar y titular los territorios de las comunidades, impidiendo que la falta de formalización administrativa se use para desproteger su espacio de desarrollo (párrafo 151).

Posteriormente, ante la creciente presión de las industrias extractivas, la Corte IDH precisó la normativa respecto a la explotación de recursos del subsuelo en el caso Pueblo Saramaka vs Surinam (2007). En primer lugar, la participación del pueblo a través de la consulta; en segundo, la garantía de recibir una participación equitativa en los beneficios de la explotación; y en tercero, la realización previa de estudios de impacto ambiental y social a cargo de entidades competentes a nivel técnico (párrafo 129). Asimismo, cuando se trate de planes de desarrollo o inversión a gran escala que tengan un impacto mayor, el Estado tiene el deber no sólo de consultar, sino de obtener el consentimiento previo, libre e informado de la comunidad (párrafo 134).

Finalmente, se abordó la dimensión temporal y la eficacia de estos procedimientos estatales en el caso Pueblo Indígena Xucuru y sus miembros vs Brasil (2018). La Corte IDH enfatizó que el derecho de la propiedad comunal exige que los procesos administrativos de delimitación, demarcación y titulación se ejecuten de manera eficaz y en un plazo razonable, vinculando las garantías del debido proceso con la seguridad jurídica de la tierra (párrafo 116). Complementariamente, la Corte advierte que la demora injustificada y la ineficacia burocrática para otorgar el título formal, sume a los pueblos originarios en un estado de incertidumbre permanente frente a las intrusiones de terceros y la consolidación de actividades extractivas no consentidas (párrafo 117).

3.2 Jurisprudencia constitucional peruana

Internamente, el Tribunal Constitucional (TC) ha desarrollado una línea jurisprudencial que busca adoptar los estándares internacionales, integrando formalmente el Convenio 169 a nuestro ordenamiento. El supremo intérprete de nuestra Constitución ha establecido que los derechos de los pueblos indígenas son verdaderos derechos fundamentales de naturaleza constitucional exigibles ante el poder público y los actores privados.

Esta postura se consolidó de manera definitiva en la STC 00022-2009-PI/TC, en la que se resolvió que el derecho a la propiedad de la tierra comunal se encuentra indisolublemente vinculado al derecho fundamental a la identidad cultural (art. 2 inc, 19 de la Constitución). El tribunal dejó sentado que la identidad de un pueblo originario no puede separarse de su entorno geográfico ancestral (fundamentos 23 y 24). De esta manera, se reconoce que la relación de las comunidades nativas y campesinas con sus tierras posee un carácter que eleva al territorio a la categoría de base material e inmaterial indispensable para la reproducción de sus sistemas sociales, su continuidad histórica y su supervivencia colectiva.

Esta vinculación orgánica entre territorio, autonomía y preservación cultural adquirió un sentido estrictamente protector en la STC 01126-2011-PHC/TC (caso Comunidad Nativa de Tres Islas), vital para comprender el alcance del derecho territorial frente a la presión de actividades extractivas ajenas a la comunidad. El TC enfatizó que la autonomía organizativa, económica y administrativa (art. 89 de la Constitución) faculta a las comunidades a establecer salvaguardias y restricciones legítimas dentro de su propiedad frente a la intrusión de terceros que pongan en riesgo sus recursos (fundamento 35). El fallo puntualiza que el territorio es el espacio geográfico donde se materializa el derecho a la libre determinación interna y que, ante amenazas como la minería o la tala que lo degradan, la defensa del suelo es equiparable a la defensa de la vida misma del grupo diferenciado.

Sumado a ello, en la ya citada STC 00022-2009-PI/TC, el tribunal ha establecido que la soberanía del Estado sobre los recursos naturales (art. 66 de la Constitución) no es absoluta, sino que debe armonizarse obligatoriamente con la salvaguarda de los derechos colectivos. Ello implica que el desarrollo de proyectos y el otorgamiento de concesiones no puede ejecutarse de manera unilateral si ponen en riesgo la subsistencia e integridad de los pueblos que habitan la superficie (fundamentos 45 y 47).

4. Fricciones estructurales e impactos en la realidad peruana 

4.1 El choque material entre el dominio del subsuelo y la propiedad colectiva

El núcleo del conflicto territorial reside en la ficción jurídica que divide artificialmente el suelo del subsuelo. Mientras la superficie es reconocida como propiedad de las comunidades (art. 89 de la Constitución), los recursos del subsuelo pertenecen al Estado (art. 66). Esta división legal asume equivocadamente que ambas pueden gestionarse de forma independiente, ignorando que la explotación minera o de hidrocarburos requiere inevitablemente la ocupación, fragmentación y alteración de la superficie. Así, las concesiones estatales detonan una superposición material donde los derechos empresariales terminan primando sobre la posesión comunal. 

Agencias estatales como el INGEMMET o Perupetro otorgan derechos extractivos utilizando mapas que omiten los territorios indígenas que carecen de titulación o de georreferenciación actualizada debido a las trabas de los gobiernos regionales. Al figurar cartográficamente como tierras disponibles, los dominios comunales son invisibilizados, facilitando el solapamiento de lotes y concesiones sobre espacios destinados a la subsistencia y continuidad cultural de los pueblos originarios.

Finalmente, este choque se resuelve subordinando la propiedad colectiva mediante las servidumbres de ocupación minera o de hidrocarburos, amparadas en la legislación sectorial y en la Ley N.° 26505 (Ley de inversión en actividades económicas en tierras de comunidades campesinas y nativas). Estos mecanismos facultan al Poder Ejecutivo a autorizar la instalación de infraestructura extractiva dentro de tierras comunales, sometiendo la autonomía territorial indígena a las prioridades extractivistas del Estado.

4.2 La desnaturalización de la consulta previa

La implementación de la consulta previa en el Perú, regulada por la Ley N.° 29785, evidencia una enorme brecha entre los estándares fijados por el sistema interamericano y su aplicación por parte del aparato administrativo nacional. Mientras que la jurisprudencia de la Corte IDH exige obtener el consentimiento previo, libre e informado ante proyectos que alteren el modo de vida indígena, la normativa interna la desnaturaliza al reducirla a un simple trámite procedimental. El Estado retiene la facultad de adoptar la decisión final ante la falta de consenso, lo que elimina el carácter vinculante del diálogo intercultural, transformando a la consulta en un mecanismo de validación burocrática (art. 15 de la Ley N.° 29785).

Esta distorsión se agrava mediante la exclusión selectiva de las comunidades beneficiarias a través de la Base de Datos Oficial de Pueblos Indígenas (BDPI). A lo largo de su existencia, los criterios de registro reflejaron una marcada asimetría sectorial: mientras se reconoció con relativa fluidez a las comunidades nativas de la Amazonía (vinculadas a la explotación de hidrocarburos), existió una prolongada resistencia institucional para incluir a las comunidades campesinas de la cordillera de los Andes (punto de concentración de la actividad minera). Al argumentar que la categoría jurídica de “campesino” no correspondía con la condición de pueblo indígena, el Estado eximió a diversos proyectos extractivos de la obligación de consulta previa, restringiendo el ejercicio de este derecho en las regiones de mayor conflictividad. 

Junto con ello, la temporalidad vicia la eficacia del proceso, contraviniendo el carácter “previo” exigido por el Convenio 169. En la práctica administrativa peruana, los procesos de consulta suelen activarse en etapas tardías del proyecto, habitualmente durante la aprobación del Estudio de Impacto Ambiental (EIA) o la autorización de inicio de actividades, momentos para los que el Estado ya ha otorgado las concesiones y las empresas han realizado inversiones significativas. Este diseño temporal anula la posibilidad de que los pueblos originarios influyan en la decisión de si el proyecto debe o no ejecutarse en su territorio, relegando el diálogo intercultural como herramienta de gestión de crisis sociales dirigida a asegurar la viabilidad de la inversión antes que a la protección de los derechos colectivos. 

4.3 Violencia socioambiental y el rol de las comunidades como defensoras del ecosistema

La falta de solución de estas presiones estructurales se materializa en los altos índices de conflictividad registrados a nivel nacional. De acuerdo con los Reportes N.° 238 y N.° 240 elaborados por la Adjuntía para la Prevención de Conflictos Sociales y la Gobernabilidad de la Defensoría del Pueblo, las controversias de tipo socioambiental son la categoría más numerosa y recurrente del país, representando el 62.3% de los conflictos registrados. Asimismo, la explotación de recursos del subsuelo concentra la mayor carga litigiosa, la actividad minera por sí sola equivale al 67.2% de toda la conflictividad socioambiental. Estas estadísticas evidencian que las movilizaciones de las comunidades no son hechos aislados, sino respuestas frente a impactos materiales en sus entornos vitales, tales como la alteración de cabeceras de cuenca, la contaminación hídrica por metales y la degradación de suelos aptos para la agricultura de subsistencia.

De igual forma, esta persistente vulneración ha convertido al territorio comunal en un escenario de alto riesgo para aquellos que asumen la defensa ambiental frente al avance de industrias no consensuadas y de economías ilegales como la tala y la minería informal. Según el monitoreo territorial de la Asociación Interétnica del Desarrollo de la Selva Peruana (AIDESEP) y la Sociedad Peruana de Derecho Ambiental (SPDA), 33 defensores indígenas han sido asesinados en la última década debido a causas vinculadas a la protección de sus tierras. Esta crisis de seguridad física se refleja en los propios datos del sector estatal: el Informe Anual de Amnistía Internacional (2025/26), alimentado por el Registro de Situaciones de Riesgo del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos (MINJUSDH), constató que al menos 161 defensores ambientales se encontraban bajo situaciones de amenaza y riesgo grave.

En síntesis, la ineficacia material del Mecanismo Intersectorial para la protección de personas defensoras, queda comprobada debido a su falta de presupuesto operativo y su ausencia efectiva en las zonas de mayor vulnerabilidad. Homicidios emblemáticos como el de Victorio Dariquebe Gerewa en abril de 2024 (miembro de la Junta Directiva de la comunidad nativa de Queros (Cusco) y guardaparque de la Reserva Comunal Amarakaeri), así como los de Hipólito Quispee Isai Shuk, demuestran que la falta de titulación jurídica y la ausencia de control estatal sobre el suelo deparan en una desprotección absoluta que trasciende el daño ecológico, comprometiendo la integridad física y la supervivencia de los propios pueblos.

5. Conclusión y reflexión final

El análisis desarrollado en el presente artículo demuestra que el derecho al territorio indígena no constituye una mera reivindicación de propiedad o de carácter civil, al contrario, se trata de un derecho humano colectivo de naturaleza multidimensional, reconocido por el Derecho Internacional  e incorporado al bloque de constitucionalidad peruano. La jurisprudencia de la Corte IDH y los pronunciamientos del TC han sido categóricos al desvincular la posesión ancestral de los cánones patrimonialistas clásicos, elevando al entorno geográfico a la categoría de base material e inmaterial indispensable. No obstante, la realidad jurídica y fáctica de nuestro país revela una contradicción estructural: a pesar de la existencia de un marco legal completo que debería brindar protección, este colisiona directamente con un sistema estatal nacido para dar prioridad a la explotación masiva de recursos naturales.

Esta constante tensión se encuentra institucionalizada a través de la división entre el suelo y subsuelo, la cual opera como el principal motivo de despojo y conflictividad en las comunidades campesinas y nativas. Tal como se expuso, la subordinación de la superficie a las servidumbres y concesiones otorgadas por agencias como INGEMMET o Perupetro, sumada a la desnaturalización procedimental de la Ley N.°29785, vacía de contenido la autonomía reconocida por nuestra Constitución. Esta asimetría regulatoria produce impactos directos, reflejados en el hecho de que las controversias socioambientales representan más del 60% de la conflictividad nacional. El territorio, por ende, se convierte en un área de vulnerabilidad extrema, donde la ineficacia del Estado para sanear la propiedad y frenar las economías ilegales ha derivado en una crisis humanitaria que amenaza frecuentemente a cientos de defensores ambientales, lo que ha cobrado la vida de decenas de líderes indígenas durante la última década.

Ante esta realidad, resulta necesaria la elaboración de fórmulas dogmáticas y mecanismos técnicos que permitan armonizar el desarrollo económico, la conservación del medio ambiente y los derechos territoriales indígenas. Esta labor pendiente exige repensar el alcance que se le ha otorgado al art. 66 de la Constitución, proponiendo una gestión compartida y pluricultural de los recursos, la cual no condicione el crecimiento del país al sacrificio de sus poblaciones originarias. El fortalecimiento institucional no puede tardar más, requiere la dotación presupuestaria efectiva del Mecanismo Intersectorial de protección, junto a una reforma de los procesos de titulación y consulta previa que sitúe el diálogo intercultural antes de la delimitación de los lotes de inversión. 

En última instancia, la resolución de las disputas territoriales demanda que el Estado trascienda su rol de mero facilitador y tramitador de concesiones extractivas, para asumir de manera real su posición de garante de los derechos humanos. Ello implica reconocer que la vulneración de los linderos comunitarios no constituye un costo colateral aceptable en aras de un “interés público” centralizado, sino más bien un quiebre deliberado del Estado constitucional de derecho. Solo si se respeta y respalda de verdad el rol de sus asambleas, se podrá proteger la riqueza cultural que nos define. De esta forma, se podrá saldar la histórica deuda con los pueblos que desde siempre han tenido la labor de preservar nuestros ecosistemas más frágiles.

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